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Histoire de la PAC – FISA 2024

1. Rapide histoire de la PAC

Pour commencer, nous vous invitons à regarder la vidéo ci-dessous : elle présente en 8 minutes l’histoire de la PAC.

N’hésitez pas à arrêter la vidéo de temps en temps pour repérer les mots clés les plus importants correspondant à chaque réforme de la PAC. Vous pouvez prendre des notes en vous inspirant du tableau suivant :

Périodes de la PACMots clés pour caractériser la réforme
PAC initiale (de 1962 à 1992)
Réforme de 1992
Réforme de 2003 (mise en œuvre en 2006

en France)

Réforme de 2014

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Cliquez ici pour voir les principaux mots-clés classés par grandes périodes de l’histoire de la PAC

2. Le système des prix garantis

Ici nous vous proposons une petite vidéo expliquant le système des prix garantis. Ouvrez grands vos yeux et vos oreilles ! Bon visionnage.

Conséquences des prix garantis : Quels sont les succès de la PAC à ses débuts et quelles sont ses limites ? Quelles mesures ont été prises pour tenter de palier à ces limites et ont-elles été suffisantes ?

Nous vous proposons à la lecture le texte ci-dessous. Pour vous aider dans votre prise de notes, vous pouvez remplir ce tableau.

SuccèsLimites/

conséquences négatives

Mesures pour enrayer

les conséquences négatives

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A ces débuts, la PAC est constituée principalement des organisations communes de marché. L’objectif de ces instruments est de réguler le fonctionnement des marchés agricoles. Ils reposent sur un système de prix garantis et de protection aux frontières. Les céréales, le lait, la production bovine et le sucre sont à l’époque les productions les plus soutenues, ce qui était moins vrai pour les fruits et légumes, le porc ou la volaille.

Grâce à ce système, les marchés ont été stabilisés dans un contexte où les prix mondiaux variaient beaucoup, notamment en raison des fluctuations du dollar. En garantissant des prix stables, prévisibles et élevés aux agriculteurs, ceux-ci ont pu investir et innover. Ce mécanisme a donc permis une croissance de la production et de la productivité. La productivité globale de l’agriculture a progressé à un rythme de 2% dans les années 70-80. Résultat, dans les années 1990, l’agriculture couvre une large part des besoins de son marché intérieur avec son agriculture. La PAC a donc permis d’améliorer l’autosuffisance de l’Europe.

Quand cet objectif d’autosuffisance a commencé à être dépassé, la Commission européenne a tenté d’écouler les stocks vers une population qui n’aurait pas consommé ces produits si elle avait dû les payer au prix d’intervention. Les stocks ont commencé à être distribués aux organisations caritatives. Des tentatives furent également lancées avec le beurre de noël qui consistait à vendre à plus bas prix les stocks lors d’une période à forte consommation. Cela n’a cependant pas suffi. Les stocks ont donc été exportés sur des marchés étrangers et l’UE est devenue un grand exportateur. Or à l’époque les exportations sont fortement subventionnées, rappelez-vous le système des restitutions aux exportations. Les conséquences budgétaires sont alors importantes : le budget explose car le prix intérieur est très supérieur au prix mondial ; et l’effet distorsif de ces soutiens sur le prix mondial est largement critiqué dans les négociations internationales.

Pour limiter les exportations, en 1984, le principe fut adopté de plafonner les dépenses agricoles avec les quotas laitiers. La surproduction était chronique dans ce secteur. Les quotas furent fixés sur base historique des Etats-membres. L’idée était de limiter la production à la consommation intérieure et donc de ne plus avoir à gérer les restitutions aux exportations. Cette réforme a permis de maîtriser la dérive budgétaire dans ce secteur.

La PAC n’a de plus, pas su enrayer la baisse des revenus agricoles relativement aux revenus des autres secteurs. Mansholt (alors qu’il est président de la Commission Européenne) alerte les Etats membres sur les risques de dysfonctionnement de la politique agricole commune (PAC). Pour assurer un revenu aux agriculteurs, il lui semble urgent de mener une politique de réduction du nombre des petites structures. Le plan Mansholt (1968) a donc pour objet d’encourager la formation d’unités de production plus grandes et plus rentables. Il faut donc encourager ceux qui n’ont pas vocation à appartenir à cette catégorie (plus âgés, moins bien formés etc.) à libérer du foncier pour permettre l’agrandissement des autres exploitations. Il se réduit finalement à trois directives européennes qui, en 1972, concernent la modernisation des exploitations agricoles, la cessation d’activité agricole et la formation des agriculteurs. Ces mesures font partie de ce qu’on appelle la politique socio-structurelle.

Globalement, avec ce soutien par les prix garantis, la politique agricole a joué en faveur d’une production intensive source de pollutions notamment des nappes phréatiques par les nitrates, issus des engrais et des déjections animales. On a observé également une forte concentration de la production dans certaines zones.

Ci-dessous voici notre proposition de résumé.

SuccèsLimites/ conséquences négativesMesures pour enrayer

les conséquences négatives

Atteindre l’autosuffisanceExcédents et nécessité de stockageécouler les stocks d’abord sur le marché intérieur puis sur le marché extérieur mais explosion du budget car les exportations sont subventionnées ; mise en place des quotas laitiers
Stabilisation des marchésMais baisse des revenus agricolesPlan Mansholt : diminution du nombre d’agriculteurs et d’exploitations
Augmentation de la productivité agricoleProblèmes environnementauxAvant 1992, pas de mesures pour l’environnement

D’après vous, quel impact ont eu les DPU sur :

  • sur le montant des aides touchées par les agriculteurs français
  • sur le prix des terres agricoles
  • sur les incitations à produire
  • sur la production agricole
Pas de modificationAugmentationDiminutionCela dépend des cas
A. Sur le montant des aides touchées par les agriculteurs français
B. Sur le prix des terres agricoles
C. Sur les incitations à produire
D. Sur la production agricole

La solution est ici

7. Une PAC remise en cause à la veille de la réforme de 2014

 

8. La PAC 2014-2020

1. Présentation générale de la structure de la PAC

La PAC de 2014-2020 est structurée en deux piliers.

  • Le premier pilier, qui concentre près de 75% des dépenses, est essentiellement dédié aux aides de soutien au revenu. Ces aides sont versées directement à chaque exploitant agricole, chaque année, et elles sont entièrement financées par l’Europe. On les appelle les aides directes. Elles sont principalement découplées. Cela signifie que le montant reçu par l’agriculteur ne dépend pas du type de production qu’il a choisi, ni des volumes qu’il produit. Une petite partie reste couplée à la production : elle est versée, à l’hectare ou à la tête d’animal, pour certaines cultures ou pour certains types d’élevage, que les Etats membres veulent encourager.
  • Le second pilier concerne les aides au développement rural. Ces aides ne sont pas exclusivement réservées aux agriculteurs. Elles peuvent aussi bénéficier à des collectivités territoriales ou des associations. Elles sont co-financées par l’Union européenne et par les Etats membres ou les régions. On retrouve dans ce pilier, des aides pour la modernisation des exploitations agricoles et des entreprises de transformation agro-alimentaires, des aides pour l’environnement comme par exemple l’aide à la conversion à l’agriculture biologique, et des aides à la revitalisation des zones rurales.

PREMIER PILIER

Le premier pilier représente presque 80% des dépenses de la PAC. Il rassemble d’une part les aides directes au revenu à destination principalement des exploitants agricoles et, d’autres part, les mesures de soutien aux marchés. Il est entièrement financé par un fonds européen, le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA). En fait, les aides directes représentent 90% des dépenses de ce fonds, seulement 10% sont dédiées aux mesures de marché, dans le cadre de ce qui s’appelle l’organisation commune de marché (OCM).

  • Les mesures de marché

Ces mesures sont des dépenses destinées à réguler les marchés agricoles pour 21 produits de base (parmi lesquels les céréales, le sucre, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers et le vin), notamment pour faire face à des baisses brutales des cours. Les mesures d’intervention prévues sont par exemple des achats publics, des aides au stockage privé, ou des mesures de « retrait » (achat et destruction de fruits par exemple) afin de soutenir les cours lorsqu’ils sont jugés trop bas. Ces aides visent rarement les exploitants agricoles individuellement. Elles transitent le plus souvent par des organisations de producteurs. En France, ces dépenses sont principalement gérées par France Agrimer, un organisme du Ministère de l’Agriculture.

La réforme de 2014 s’inscrit dans la logique prise depuis 1992 d’une intervention publique moindre sur les marchés. Elle propose tout de même un certain nombre d’instrument de prévention et de gestion de crise, y compris une réserve de crise de 400 millions d’€ mobilisable si les prix sur un marché s’effondrent brutalement.

  • Les aides directes

Le système d’attribution des aides directes du premier pilier a été profondément réformé avec la réforme de 2014 pour rendre la PAC « plus verte et plus juste ». Chaque Etat-membre dispose d’une enveloppe budgétaire destinée à ces aides. Il doit la répartir selon la structure suivante :

 

Les enveloppes nationales ont été révisées de façon à augmenter les montants moyens d’aides dans les Etats-membres où ils étaient inférieurs à 90% de la moyenne européenne en euros/ha. Ce rééquilibrage entre Etats membres s’appelle la convergence externe.

Une PAC plus juste se traduit aussi à l’échelle nationale, entre agriculteurs d’un même Etat-membre. Les montants des paiements de base versés à l’hectare doivent être progressivement uniformisés à l’échelle régionale ou nationale : c’est la convergence interne. Notons aussi que pour limiter la concentration des aides sur les très grandes exploitations, les Etats-membres ont le choix entre deux options. Ils peuvent mettre en œuvre le paiement redistributif qui propose une surprime pour les premiers hectares de toutes les exploitations. Cela permet d’aider proportionnellement un peu plus les exploitations petites et moyennes, comme l’a choisi la France. L’autre option est de rendre les aides dégressives au-delà de 150 000 € de paiement de base par exploitation. Autrement dit, au-delà de 150 000€, les montants alloués sont amputés d’une taxe qui va alimenter le budget du second pilier. Les Etats membres peuvent aller jusqu’à plafonner les aides directes au-delà d’un certain montant touché par exploitation.

Le paiement vert complète le paiement de base. Il doit représenter 30% de l’enveloppe nationale dédiée aux aides directes. Pour le toucher, et pour avoir droit à l’intégralité des autres aides, les agriculteurs européens doivent respecter un certain nombre de pratiques identifiées comme bénéfiques pour l’environnement. Les trois principales mesures vertes sont :

  • la diversification des cultures : avoir deux ou trois cultures différentes sur son exploitation en fonction de la taille de cette dernière.
  • le maintien des prairies permanentes en termes de ratio : les surfaces consacrées aux prairies permanentes (qui ont plus de 5 ans) ne doivent pas diminuer de plus de 5 % par rapport à une valeur de référence.
  • et le maintien des surfaces d’intérêt écologique : lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de 15 hectares, une surface correspondant à au moins 5 % des terres arables de l’exploitation agricole doit être entretenue ou cultivée de façon à être considérée comme surface d’intérêt écologique. Il s’agit par exemple de mares, de bosquets, de murets en pierre, de bandes enherbées tampons, mais cela peut aussi être des jachères ou des cultures de légumineuses sans pesticides.

Les exploitations qui respectent déjà des pratiques en faveur de l’environnement en étant par exemple sous certification Agriculture Biologique sont considérées comme « vertes en soi ». Elles reçoivent alors les paiements verts sans avoir à respecter les trois mesures du verdissement. C’est le principe d’équivalence. Enfin, la dernière mesure obligatoire pour les Etats-membres est le paiement pour les jeunes agriculteurs de moins de 40 ans, qui s’installent ou sont installés depuis moins de cinq ans. Les Etats-membres peuvent consacrer jusqu’à 2% de leur enveloppe nationale à ces paiements.

Comme le paiement redistributif, les aides couplées et le soutien aux zones défavorisées sont des options que les Etats membres peuvent choisir d’activer ou non. Les aides couplées ne peuvent dépasser 15% de l’enveloppe nationale. Les Etats membres qui les choisissent peuvent ainsi offrir des aides ciblées sur des productions particulières, de façon à maintenir des filières ou des territoires vulnérables. La France a ainsi décidé d’activer des aides couplées en faveur de l’élevage et des cultures protéiques pour les animaux. En revanche, la plupart des Etats membres de l’Union européenne ont choisi de maintenir les aides aux zones défavorisées dans leur deuxième pilier.

En conclusion, les aides du premier pilier de la PAC ont pour principal objectif de soutenir le revenu des agriculteurs européens tout en évitant de créer des distorsions de concurrence entre eux. Pour cela, l’Union européenne a choisi d’imposer un cadre d’attribution des aides relativement strict et de les financer complètement.

SECOND PILIER

Le second pilier est le pilier du développement rural, il a été peu modifié dans la réforme de 2014. Le fonds qui lui est dédié est le FEADER – Fonds européen agricole pour le développement rural. Chaque action financée dans le second pilier doit être cofinancé par l’Etat-membre. C’est donc très différent des aides du premier pilier qui sont 100% financées par l’UE. Le deuxième pilier de la PAC repose sur l’idée que les aides européennes peuvent avoir un effet levier sur le développement rural dans les Etats membres. Pour 1 € versé par l’Etat-membre, l’Europe verse en moyenne 1€ complémentaire, davantage encore dans les régions les plus en retard de développement. Les mesures financées par le deuxième pilier de la PAC sont très diverses. On y trouve des aides pour les exploitants installés en zones difficiles, des contrats incitant à adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement (les mesures agro-environnementales et climatiques, et les aides à la conversion à l’agriculture biologique), des aides à la modernisation et à l’investissement dans les exploitations agricoles, mais aussi des aides pour la promotion des ventes en circuit-court ou pour le développement de l’agritourisme. Le second pilier inclut également des instruments de gestion des risques : aides à l’assurance récolte, et contributions aux fonds de mutualisation aux aléas climatiques. Dans la programmation 2014-2020, les mesures du second pilier sont classées en 6 priorités qui sont :

  • Encourager le transfert de connaissances et d’innovation.
  • Améliorer la compétitivité de tous les agriculteurs et renforcer la viabilité des exploitations agricoles.
  • Promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture.
  • Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l’agriculture et de la foresterie.
  • Promouvoir l’utilisation des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricoles et alimentaires ainsi que dans le secteur de la foresterie.
  • Promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales.

En France, ce sont les Régions qui sont en charge de la conception de leur programme de développement rural : elles choisissent les mesures disponibles les plus pertinentes pour les enjeux de leur territoire, elles gèrent ces programmes et les dépenses correspondantes. Elles rendent compte à la Commission européenne de la bonne conduite de leur programme de développement rural régional (PDRR). On dit qu’elles sont autorités de gestion.

En conclusion, les Etats membres et les régions ont peu de marge de manœuvre sur les aides du premier pilier, même si la réforme de 2014 a introduit plus de souplesse, ce qui a fait craindre à certains de voir se dessiner une « renationalisation » de la PAC. Le deuxième pilier donne

 

 

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