L’essentiel de la PAC 2014-2020

Pourquoi avoir réformé la PAC ?

Depuis 1999, la PAC est organisée en programmation périodique. La précédente programmation a pris fin en 2013 (cadre pluriannuel 2007-2013), la PAC devait donc être réformée pour la programmation 2014-2020.

La PAC 2014-2020 est-elle plus équitable ?

La PAC 2014-2020 permet aux Etats-membres dont les montants d’aides par hectare sont les plus faibles de l’Union européenne de voir ces montants augmenter. Par exemple les agriculteurs lituaniens qui touchaient en moyenne 100 euros/ha toucheront 196 euros/ha en moyenne, ce qui reste cependant encore marginal comparé à la moyenne au Pays-Bas ou en Belgique qui sur la même période sera d’environ 400euros/ha. Au sein de chaque EM, les aides seront distribuées de façon plus équitable. Depuis 2006, les agriculteurs français touchaient des aides en fonction de références historiques. Le montant se calculait selon ce qui était produit sur l’exploitation agricole dans les années 2000, pérennisant ainsi un système d’aides directes très hétérogène entre individus et régions. La réforme 2014 conduit à uniformiser les montants à l’hectare à l’échelle régionale, abandonnant ainsi les références historiques. Même si une possibilité de « surprimer » les premiers hectares d’une exploitation est possible, la PAC de 2014 continue à soutenir les agriculteurs en fonction de leur surface et donc de leur taille.

Quelle place est laissée à l’environnement dans la PAC 2014-2020 ?

Tous les agriculteurs européens sont soumis à un ensemble de pratiques pour l’environnement, obligatoires et identiques dans toute l’UE pour pouvoir toucher les aides, c’est le verdissement. Il vient s’ajouter à un ensemble de conditions déjà présentes sur l’ancienne programmation de la PAC. Pour la France, la plupart des agriculteurs ont relativement peu d’efforts supplémentaires à faire. Ce « paiement vert » constitue pourtant, un message politique qui se veut fort et qui vise à faire accepter par l’ensemble des acteurs du monde agricole et plus largement par les citoyens européens, le lien entre les aides directes de la PAC et les pratiques agronomiques bénéfiques pour l’environnement.

Comment la PAC 2014-2020 est-elle financée ?

La PAC 2014-2020 est financée par l’Union européenne et par les Etats-membres. Comme dans la précédente programmation, le premier pilier de la PAC (regroupant les aides directes et les mesures de marché) est entièrement financé par l’UE à partir du budget commun européen (environ 1% du PIB européen). Le développement rural, second pilier de la PAC est cofinancé par les Etats-membres. Le budget de l’Union européenne pour la période 2014-2020 est de 960 milliards d’euros pour 7 ans (c’est le Cadre Financier Pluriannuel), le budget de la PAC lui, s’élève à 362 milliards d’euros sur la période de programmation (37.7% du CFP), soit environ 50 milliards d’euros/an.

Les détails de la PAC

La nouvelle PAC est entrée entièrement en vigueur en 2015. La structure de la PAC est encore organisée en deux piliers :

le premier pilier regroupant les aides directes et l’organisation commune de marché (financé par l’Union européenne).
le second pilier dédié aux mesures de développement rural (cofinancé par l’UE et les Etats-membres).

PREMIER PILIER

Les mesures de marché

La réforme de 2014 s’inscrit dans la logique prise depuis 1992 d’une intervention publique moindre sur les marchés. Elle propose tout de même un certain nombre d’instrument de prévention et de gestion de crise, y compris dans le second pilier, et de renforcement, par la reconnaissance des organisations de producteurs dans tous les secteurs, de la position des agriculteurs au sein de la chaîne alimentaire.

Les aides directes

Le système d’attribution des aides directes du premier pilier sur une base historique (comme celui des DPU en France) est abandonné au profit d’un système d’aides mieux ciblé, dont la nouvelle structure est la suivante :

Chaque Etat-membre se voit confier une enveloppe destinée aux aides du premier pilier qu’il pourra répartir dans les strates montrées ci-dessus. Les enveloppes nationales sont révisées de façon à augmenter les montants moyens d’aides dans les Etats-membres où ils étaient inférieurs à 90% de la moyenne européenne en euros/ha, il s’agit de la convergence externe. Les montants des paiements de base versés à l’hectare sont progressivement uniformisés à l’échelle régionale ou nationale de façon à introduire plus d’équité dans la distribution des aides entre les bénéficiaires d’un même Etat-membre, c’est la convergence interne. Le plafonnement des aides directes est facultatif, mais la dégressivité des aides est maintenue au-delà de 150 000 euros de paiement de base par exploitation. Le paiement « vert » complète le paiement de base. Tous les agriculteurs européens doivent respecter un certain nombre de pratiques identifiées comme bénéfiques pour l’environnement. Les trois principales sont :

la diversification des cultures : avoir deux ou trois cultures différentes sur son exploitation en fonction de la taille de cette dernière.
le maintien des prairies permanentes en termes de ratio : les surfaces consacrées aux prairies permanentes ne doivent pas diminuer de plus de 5 % par rapport à une référence.
et le maintien de surface d’intérêt écologique : lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de 15 hectares, une surface correspondant à au moins 5 % des terres arables de l’exploitation agricole doit être considérée comme surface d’intérêt écologique. Il s’agit par exemple des terres en jachères, terrasses, particularités topographiques, bandes tampons, des hectares en agroforesterie, des surfaces portant des plantes fixatrices d’azote…Le choix de considérer ces surfaces comme SIE revient aux Etats-membres.

Les exploitations qui respectent déjà des pratiques en faveur de l’environnement en étant par exemple sous certifications Agriculture Biologique sont considérées comme « vertes en soi ». Elles reçoivent alors les paiements verts sans avoir à respecter les trois mesures du verdissement. Enfin, la dernière mesure obligatoire pour les Etats-membres est le paiement pour les jeunes agriculteurs de moins de 40 ans, qui s’installent pour la première fois à la tête d’une exploitation agricole, ou qui se sont installées au cours des cinq années précédant la première introduction d’une demande d’aide. Les Etats-membres peuvent consacrer jusqu’à 2% de leur enveloppe nationale à ces paiements. Les deux mesures de couplage et de soutien aux zones défavorisées peuvent être proposées ou non aux agriculteurs selon le choix fait par leur Etat-membre d’appliquer ou non ces mesures sur leur territoire. Il en va de même pour la mesure de « surprime » des premiers hectares. Suite à la proposition de la France, cette possibilité de redistribution des aides a été ajoutée dans les règlements de la PAC. Le paiement redistributif consiste à majorer les aides directes sur les premiers hectares de toutes les exploitations afin de permettre une redistribution vers les petites et moyennes exploitations. Le nombre des hectares donnant droits au paiement ne peut dépasser un maximum à fixer par les États-membres sans pouvoir être supérieur à 30 hectares ou la taille moyenne des exploitations agricoles.

SECOND PILIER

Le pilier du développement rural a subi peu de modifications. Le fonds qui lui est dédié (FEADER – Fonds européen agricole pour le développement rural) s’inscrit dans une meilleure synergie avec le fonds de développement régional (FEDER), le fonds social européen (FSE), le fonds de cohésion et le fonds de la pêche (FEAMP). L’ensemble de ces fonds seront regroupés dans un cadre stratégique commun (CSC) qui établit des objectifs thématiques et les actions que les fonds devront soutenir. Ce cadre stratégique commun est traduit en un accord de partenariat, ce document est national est précise l’utilisation des fonds prévue par l’Etat-membre. Pour chaque fonds, la traduction est ensuite réalisée dans les programmes opérationnels et programme de développement rural pour le second pilier. Les mesures du second pilier seront désormais classées en 6 priorités, avec possibilité pour les Etats-membres de les regrouper en sous-programmes thématiques : petites exploitations, jeunes agriculteurs, circuits d’approvisionnement courts, zones de montagne. Les 6 priorités sont :

Encourager le transfert de connaissances et d’innovation.
Améliorer la compétitivité de tous les agriculteurs et renforcer la viabilité des exploitations agricoles.
Promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture.
Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l’agriculture et de la foresterie.
Promouvoir l’utilisation des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricoles et alimentaires ainsi que dans le secteur de la foresterie.
Promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales.

Le second pilier inclut également des instruments de gestion des risques : assurance récolte, fonds de mutualisation aux aléas climatiques, outils de stabilisation des revenus. La Commission européenne a publié en 2013 une présentation de la PAC 2014-2020.

Le bilan de la PAC 2014-2020

le bilan sur les paiements de base d’après la Cour des comptes européenne : « Régime de paiement de base en faveur des agriculteurs — le système fonctionne, mais il a un impact limité sur la simplification, le ciblage et la convergence des niveaux d’aide »

La Cour des comptes européenne estime que le système des droits à paiements de base fonctionne mais qu’il a un impact limité sur le ciblage, la convergence des aides et la simplification.

Depuis plusieurs années en effet, on reprochait à la PAC de distribuer des aides à des aéroports, des services ferroviaires, des sociétés de distribution d’eau,… Une liste négative a ainsi été mise en place au niveau européen (pouvant être complétée par les Etats-membres) pour exclure les bénéficiaires dont l’activité n’est pas l’agriculture. D’après le rapport de la Cour des comptes, le recours à cette liste n’a été que partiellement utile et la charge administrative supplémentaire importante.

Ensuite et d’après la Cour des comptes, la PAC a permis d’évoluer vers une répartition plus uniforme du soutien par hectare, cependant elle soulève que l’efficience du soutien au revenu des agriculteurs au titre du régime de paiement de base (RPB) reste difficile à établir. En effet, l’aide est distribuée à l’hectare (elle conduit à une augmentation des prix de marché des terres agricoles et des baux fonciers), et ne tient pas compte des conditions du marché, de l’utilisation des terres agricoles ou des particularités des exploitations et n’est pas fondée sur une analyse du niveau de revenu global des agriculteurs.

Au niveau européen, les règles relatives au RPB et aux surfaces admissibles sont complexes et prévoient de nombreuses possibilités de dérogations. D’après le rapport, « les règles de calcul et options choisies par les États membres ont parfois compliqué les choses, accru la charge pesant sur les administrations nationales et permis à certains agriculteurs de réaliser des gains exceptionnels ».

le bilan du verdissement de la PAC d’après la Cour des comptes européenne : « Le verdissement : complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l’environnement »

La Cour des comptes européenne a montré dans un rapport évaluant le paiement vert qu’il n’a pas de réels objectifs environnementaux clairement définis et assez ambitieux : le paiement vert reste une mesure d’aide au revenu.

La Cour des comptes européenne avance que le verdissement n’a suscité que de très faibles changements dans les pratiques agricoles en Europe. Dans le cas de la diversification, elle estime que pour seulement 13% des exploitations européennes la mise en place du verdissement a impliqué des changements de pratiques ; et 37% dans le cas des SIE. Au final, le verdissement aurait entraîné des changements dans les pratiques agricoles sur environ 5% des terres agricoles.

La Cour des comptes conclut sur un important effet d’aubaine associé : le verdissement rétribue la fourniture de biens publics que le bénéficiaire des aides aurait fourni même sans ce soutien. Elle l’explique par le chevauchement possible entre la conditionnalité des aides et les mesures du verdissement, et par la faible exigence des mesures.

Enfin, la Cour des comptes dénonce la complexité accrue de la PAC par le verdissement au regard des résultats obtenus.

Le processus de la réforme

La réforme de la PAC a débuté en novembre 2010 avec la Communication de la Commission européenne sur la PAC post-2013. Elle avait été précédée d’un débat public organisé par la Commission européenne qui portait sur les attentes des citoyens européens vis-à-vis de la PAC et des objectifs qu’elle devrait chercher à atteindre. Cette communication de la Commission européenne a ensuite donné lieu à la proposition de paquet législatif. Il regroupe un ensemble de règlements que la Commission européenne a présenté au Parlement européen et au Conseil. Ces propositions ont ensuite été discutées et négociées au sein du Conseil et du Parlement européen (PE), qui depuis le traité de Lisbonne, dispose du rôle de codécideur. (accéder au mini-cours : Comment se construit la PAC à Bruxelles ? »).

Des négociations entre ces trois institutions ont découlé deux accords :

L’accord du 26 juin trouvé entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil.
L’accord du 24 septembre trouvé entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil.

Une étude a été publiée en 2014 sur le rôle du Parlement européen dans la réforme depuis le traité de Lisbonne lui conférant un rôle de codécideur avec le Conseil.

Les règlements de la programmation 2014-2020

RÈGLEMENT (UE) N)°1307/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n°637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n°73/2009 du Conseil
RÈGLEMENT (UE) N°1308/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n°234/79, (CE) n°1037/2001 et (CE) n°1234/2007 du Conseil
RÈGLEMENT (UE) N°1305/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil
RÈGLEMENT (UE) N°1306/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n°352/78, (CE) n°165/94, (CE) n°2799/98, (CE) n°814/2000, (CE) n°1200/2005 et n°485/2008 du Conseil
RÈGLEMENT (UE) N°1310/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 17 décembre 2013 établissant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), modifiant le règlement (UE) n°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l’exercice 2014 et modifiant le règlement (CE) n°73/2009 du Conseil ainsi que les règlements (UE) n°1307/2013, (UE) n°1306/2013 et (UE) n°1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne leur application

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